‧顧長永 2009/08/27
馬來西亞宣稱為民主國家，公共事務需要依循民主的過程及原理，但是，若將族群因素考慮在內，就很難兼顧民主的特質。例如，馬來西亞獨尊馬來文為國家語言，獨尊回教為官方宗教；這倒底是要從族群觀點論之，還是要以民主觀點論之。這是一個非常難解的習題。
【前言】馬來西亞獨立，在2007年正好滿五十年。由兩個完全不同的種族—馬來人、華人—所組成的國家，在歷史、文化、語言、宗教、政治等各方面都截然不同，族群特色鮮明，也彼此對立；在這種衝突撞擊之中，產生了馬來西亞的獨特文化氣息。由一開始的英國殖民地，到現今的馬來西亞聯邦，中間爭取獨立的過程，與華人加入開墾、進而落地生根的這段歷史，讓這個國家的面貌更顯得豐富多樣。
族群政府與政治
馬來西亞自獨立以來，族群政治就是中央政府及地方政府的主要議題，不論就政府的人事安排而言，或經濟發展、教育制度、經費預算的分配，都脫離不了族群政治的因素，許多研究馬來西亞的學者大都有此共同的觀點。
可是，馬來西亞又宣稱為民主國家，公共事務需要依循民主的過程及原理，但是，若將族群因素考慮在內，就很難兼顧民主的特質。例如，馬來西亞獨尊馬來文為國家語言，獨尊回教為官方宗教；這倒底是要從族群觀點論之，還是要以民主觀點論之。這是一個非常難解的習題，馬來人及華人都各有其堅持論點，但是亦都各有其不足，這就是馬來西亞的族群政治。
大馬獨立後的五十年期間，族群政治是實際，亦是陰影；是議題，亦是難題；是新的局面，亦是難解的困局。研究馬來西亞的政治學者，亦曾提出各種不同的觀點及理論，試圖為大馬的政治發展提供良好的秘方，包括名政治學者李派特（Arend Lijphart）所提出的協商式主義（consociationalism），其主要觀點就是以民主為基礎，但同時必須尊重及接納各少數族群的意見。另外也有學者提出族群融合（ethnic accommodation）的概念，其主要論點就是各族群應互相融合，以互相了解、互相尊重、及互相讓步為基礎，共同制訂可以遵守的規範。
但是，學術的理論固然有其理想及觀點，卻未必可以運用到實際的政治事務，因為各個族群，尤其是既得利益者，都會堅持保障自己的權益，而弱勢族群在感受到被壓迫或受到歧視待遇時，就會積極爭取權益，甚至採取較激進的手段。當一方堅持己見時，或許會得到相同族群的支持，但是可能就失與對手談判的空間；當另一方保留談判空間時，可能有機會解決問題，但也可能喪失其權益，亦可能失去相同族群的支持。這就是難解的族群政治習題！
馬來西亞的族群政府與政治，至少有以下三個特點：
1.確定及保障馬來人的統治地位馬來西亞獨立後的國家最高統治者及中央政府的內閣首相，都必須是馬來人，這是大馬政治的鐵律，任何政黨及個人都不得違反此定律。過去如此，在可預見的未來仍將是如此。至於內閣部長人選亦是如此，因為絕大多數的內閣成員都是出自巫統（UMNO）的馬來人。雖然在過去的五十年，每次的大選都是由國民陣線獲勝，即便有時並未大勝（例如最近2008年3月的大選及1969年5月的大選），但是巫統仍是主要的政黨，仍是掌握政治的領導地位。
在2008年3月大選之後，國民陣線並未如過去的大勝，反對黨卻獲得空前的勝利，有些學者認為大馬的政治情勢可能有所改變。作者以為執政黨與反對黨的勢力有可能消長，但是馬來人的統治地位卻不大可能改變；因為反對黨在2008年3月的獲勝，主要還是靠馬來人的力量。雖然代表華人的民主行動黨（DAP）亦頗有斬獲，但是反對黨聯盟仍是以馬來人主導，安華就是反對黨的領導人物；因此，即便反對黨在下次選舉獲勝而成為執政黨，馬來人仍是居於統治的地位，馬來人仍是大馬政府的領導者。
2.華人與馬來人的共容及共存馬來西亞雖號稱有三大族群，但是華人及馬來人卻是最重要的二大族群，亦是族群政治的二個最主要的行為者（actors）。在大馬獨立的五十年期間，大多數的政治、社會、經濟及教育的議題及爭執，都是發生在這二大族群。由於華人並非居於主導地位，因此華人經常感覺受到馬來人在政治及政策的壓迫，因而就發生多起的抗爭事件，包括茅草事件、教科書事件、國小考試事件等。
華人與馬來人是差異非常大的二個族群，然而人數卻並未有顯著的差距；雙方的關係非常的錯綜複雜，很難予以釐清。簡言之，馬來人認為自己是馬來半島的原住民，華人是外來者；因此，馬來人應居於統治的地位，華人必須遵從馬來人訂定的規範。華人卻認為他們已經在大馬生根，已經是大馬的公民，享有同等的權利義務，因此，華人的文化、語言及教育都應受到尊重及保障。這個簡單的道理，華人及馬來人都非常明白，問題就是很難在這兩者之間取得平衡。
華人與馬來人如何共容及共存？這個問題至今卻沒有完美的解方，馬來人及華人已經摸索及嘗試五十年，但是族群議題仍是雙方爭執的焦點，雙方仍將面對未來的五十年或更久！
3.強勢的中央聯邦政府就理論而言，聯邦制的國家大都強調及尊重各地方政府（州）的特色及自主性的發展；中央的聯邦政府大都負責全國性質的事務，中央與地方各自有權力及事務的劃分，中央並不會干預地方政府的事務，因此，聯邦政府並不是一個強勢的政府。美國就是一個例證。
可是，馬來西亞的聯邦制卻與美國的聯邦制有所不同，因為大馬的中央政府是一個強勢的聯邦政府，是一個不僅具有龐大行政權的中央政府，亦是一個擁有立法權的最高行政機構。此外，大馬的中央聯邦政府擁有全國財政及稅收，亦是預算及資源的分配者。
馬來西亞各州的政府並沒有完整及獨立的賦稅權力，因為其大部分的預算都是來自中央的聯邦政府，如此，就形成一個強大及強勢的聯邦政府，各州的地方政府相對而言，就相當弱勢，因為地方政府的預算及建設都常常需要仰賴中央的補助。因此，地方政府若與中央聯邦政府不合或領導人出自不同政黨，就會受到中央的刁難。例如吉蘭丹州就是最好的例子，這個回教黨所執政的州，與中央聯邦政府掌權的巫統，是互相對立的政黨，因此，吉蘭丹來自中央的經費及預算就相當不夠，經過多年之後，導致吉蘭丹的建設及發展都相當落後，與大馬其他各州有明顯的不同。
大馬的聯邦體制其實就是一個中央集權的聯邦制，各州的地方政府大都受中央政府的控制；例如各州無法單獨徵收進口稅、出口稅、所得稅，亦無法向國外貸款。但是，各州為了地方的發展，除了仰賴中央聯邦政府的補助外，有時必須自行籌款以增加財源，例如拍賣各州的土地及所擁有的自然資源（例如森林、石油，及礦藏等）。擁有較多自然資源及礦藏的州（例如沙巴及砂撈越），其經費及財源可能較豐富，其他各州就較困難。因此，就財政而言，各州的地方政府並無完整的自主權，大都依靠聯邦中央政府的補助。
就立法權而言，大都屬於國會的下議院（Lower House），馬來文稱之為Dewan Rakyat。根據大馬憲法第62條規定，所有的國家法律都須經過下議院二分之一的多數通過，但是有關變更馬來人的權益（憲法第89條）及修改憲法（憲法第159條），就需要三分之二的多數通過。 因此，只要在下議院掌握過半數的席次，就可以完全掌握立法權。
大馬自獨立以來，下議院的多數黨都是「國民陣線」，而且都擁有三分之二以上的席次；換言之，只要大馬內閣政府決定的政策或法律規章，都可以在下議院順利通過。因此，由大馬自獨立以來的政治權力結構觀之，中央內閣政府不僅擁有行政權，亦擁有立法權，中央政府通過的法律，各州政府都必須遵守，並無太多對抗的籌碼。
最後，大馬中央集權的聯邦政府，也有族群因素的考慮，因為聯邦政府擁有控制各州的權力，而聯邦政府的執政黨又是以巫統為主導的「國民陣線」，而巫統就是代表馬來人的權益，內閣首相及多數的部長都是來自巫統（UMNO），至於由其他政黨擔任部長的部門，其政務部長亦大都是來自巫統。
因此，簡單言之，馬來西亞中央集權式的聯邦政府，其實就是一個以馬來人為領導中心的政府，不僅擁有中央聯邦政府的內閣行政統治權，亦控制聯邦政府的立法權，及各州的地方政府。因此，有學者認為就中央政府與地方政府的關係而言，馬來西亞是一個聯邦政府（Federal Government）；可是，就實際的政治運作而言，馬來西亞卻是一個中央集權的單一體制國家（Unitary System）。
（本文轉載自顧長永新書《馬來西亞：獨立五十年》，由臺灣商務出版）
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